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3.2.
La obligación de adoptar medidas para hacer efectivos los derechos reconocidos en la Convención. Su interpretación y
su alcance.
La Convención consagra en su artículo 2 la obligación del Estado parte de adoptar las medidas legislativas o de otro carácter que
fueren necesarias para hacer efectivos los derechos reconocidos en la Convención, si el ejercicio de dichos derechos “no estuviere
ya garantizado en el Estado por disposiciones legislativas o de otro carácter
50
. Esta disposición – similar al artículo 2 del Pacto
Internacional sobre Derecho Civiles y Políticos – fue objeto de una aguda controversia. Un miembro de la Comisión Interamericana
de Derechos Humanos, el Dr. Carlos A. Dunshee de Arranches, en su “Estudio Comparativo entre los Pactos de las Naciones Unidas
sobre Derechos Civiles, Políticos, Económicos, Sociales y Culturales y los proyectos de Convención Interamericana sobre Derechos
Humanos”
51
era partidario de no incorporarla, porque, en su parecer, podía inducir a los aplicadores de la Convención a interpretar
ésta en el sentido de que los Estados no estarían obligados a respetar y garantizar los derechos humanos que allí se consagran,
a menos que dictaran leyes especiales al efecto y, además, porque no era necesaria, ya que los tratados se incorporaban al
ordenamiento jurídico de todos los Estados latinoamericanos miembros de la OEA, adquiriendo así validez interna, lo que permitía
que pudieran ser invocados directamente por los interesados ante los tribunales
52
.
La posición del Dr. Dunshe de Arranches no prosperó y se estimó que la disposición serviría para que los Estados tuvieran una
obligación clara de dictar nuevas normas legales cuando ello fuera necesario debido a la falta de especificidad de las disposiciones
de la Convención
53
, como en los casos de los artículos 16(5) del proyecto (artículo 17.5. de la Convención)
54
y 17(2) del proyecto
(artículo 18 de la Convención)
55
.
La interpretación de que el artículo 2 de la Convención no afecta la exigibilidad inmediata de las obligaciones establecidas en el
artículo 1 tan pronto la Convención entra en vigor – y para cada Estado desde que éste manifestó su consentimiento – se desprende
claramente, a nuestro parecer, de la discusión habida durante su gestación y ciertamente del propio artículo 1 de la Convención.
Esta misma posición fue explicitada por la Corte Interamericana en una opinión consultiva pedida por el gobierno de Costa Rica. El
juez Héctor Gros Espiell en su voto separado señaló que la obligación del artículo 2 es:
“[…] una obligación adicional, que se suma a la impuesta por el artículo 1 de la Convención dirigida a hacer más
determinante y cierto el respeto de los derechos y libertades que la Convención reconoce. Por eso es que la obligación
que resulta del artículo 2 complementa, pero de ninguna manera sustituye o suple, a la obligación general y no
condicionada que resulta del artículo 1 […] [O]riginalmente se pensó, con razón, que un compromiso del tipo del
referido en el actual artículo 2 existe naturalmente por aplicación del Derecho Internacional, como consecuencia
lógica de las obligaciones que derivan de un tratado internacional. Por eso es que, cuando se propuso su inclusión,
se aclaró que su único sentido era clarificar y precisar, haciendo más determinante, inmediata y directa la exigencia
del cumplimiento de tal obligación, pero sin que ello signifique alterar o desconocer el deber esencial que resulta
del artículo 1 […otra interpretación] conduciría al resultado irracional y absurdo de que el artículo 1 sería inaplicable
si no se dictaran las medidas a que se refiere el artículo 2. Y esta conclusión es inadmisible, porque paralizaría todo
el sistema aceptable de aplicación de la Convención y quitaría prácticamente efecto, con respecto a las personas
humanas protegidas, a la obligación esencial [del artículo 1]”
56
.
La opinión separada del juez Piza se pronuncia en el mismo sentido e intenta darle un sentido propio al artículo 2, sentido que – en
el correr de los años y de las actividades del sistema interamericano – ha venido a entenderse incluido en el verbo “garantizar”
utilizado en el artículo 1.1
57
.
Parece evidente que el artículo 2 no anula las obligaciones del artículo 1.1., que son exigibles de inmediato. Es probable que, puesto
que un Estado que es parte de un tratado tiene la obligación de adaptar su legislación interna a las disposiciones del tratado y de
cumplir éstas en toda su integridad, el artículo 2 no era realmente necesario, debiendo ser considerado sólo como una disposición
50 T. Buergenthal realiza un estudio y comentarios sobre el artículo 2 de la Convención en “The Inter-American System for the Protection of Human Rights”,
en
Anuario Jurídico Interamericano, 1981
, Subsecretaría de Asuntos Jurídicos, OEA, Washington, D.C., 1982, pp. 80-120 (83-85). También ver D. T. Fox, “The
American Convention on Human Rights and Prospects for United status Ratification”, en
Human Rights 3
, 1973, pp. 243-281 (254-260).
51 Texto del estudio en
Anuario Interamericano de Derechos Humanos 1968
, Secretaría General de la Organización de Estados Americano, Washington, D.C.,
1973, pp.168-212.
52
Ibídem
, pp. 192.
53
Conferencia Especializada Interamericana sobre Derechos Humanos
, San José, Costa Rica, 7-22 de noviembre de 1969, Actas y Documentos, Secretaría
General, OEA, Washington, D.C., 1978, pp. 38, 55, 104, 107 y 145.
54
El artículo 17.5. dispone que: “La ley debe reconocer iguales derechos tanto a los hijos nacidos fuera de matrimonio como a los nacidos dentro del mismo”.
55 El artículo 18 de la Convención establece: “Toda persona tiene derecho a un nombre propio y a los apellidos de sus padres o al de uno de ello. La ley regla-
mentará la forma de asegurar este derecho para todos, mediante nombres supuestos, si fuere necesario”.
56 Voto Separado del Juez Héctor Gros Espiell, en
OC-7/86
, párr. 6.
57 El juez Piza sostiene que el artículo 2 no es una repetición del artículo 1.1., porque esto equivaldría a vaciar de sentido este último, ni tampoco equivale al
simple deber genérico de darle eficacia a un tratado en el orden interno, porque entonces quizás había sido innecesario. Por el contrario, el artículo 2 opera
“para los supuestos en que el artículo 1.1. resulte inoperante o, al menos, insuficiente, pero no por limitaciones propias del derecho interno, que implicarían
violaciones del propio artículo 1.1., sino en virtud de que determinados derechos – no todos – necesitan en sí mismos de normas o medidas complemen-
tarias de orden interno para ser exigibles de manera inmediata e incondicional” (Opinión separada del Juez Piza, en
Ibídem
, párr. 27). Para explicar esto,
él utiliza el artículo 23, que consagra los derechos políticos, que no pueden tener eficacia “sin toda una detallada regulación normativa e, incluso, sin un
complejo aparato institucional, económico y humano que les dé la eficacia que reclaman” (
Ibídem
), como sería, por ejemplo, la necesidad de crear registros
de electores, centro de votación, juntas electorales, fechas y plazos para el ejercicio del sufragio, entre otros.
