Desafíos emergentes de la modernización del Estado : reflexiones y casos de América Latina y Europa

DESAFÍOS EMERGENTES DE LA MODERNIZACIÓN DEL ESTADO 29 2. C apacidades institucionales para la regulación de la seguridad Cualquier tipo de regulación consiste en un conjunto de condiciones que se estable- cen para la realización de determinadas actividades. Estas condiciones suelen ser for- muladas y luego exigidas por organismos reguladores públicos 3 , en el supuesto que, en ausencia de control, tales actividades producirían resultados en conflicto con los derechos de terceros, el bien común y/o el patrimonio público. En este sentido, toda regulación implica controles y, por lo tanto, restricciones a la libertad de acción. La justificación del esfuerzo regulatorio reside en que las actividades reguladas, además de posibles efectos negativos, producen resultados socialmente valiosos. La regulación de la seguridad tiene algunas particularidades. Dado que intenta pre- venir un daño potencial a personas y bienes, no puede especificar aquello que se desea evitar más que en forma genérica. Se desea prevenir incendios, explosiones u otro tipo de fenómenos dañinos, pero no es posible pautar un nivel aceptable de daño. Aun cuando el nivel de riesgo cero no existe, tampoco es posible establecer un nivel conside- rable de daño. En otras materias, los efectos negativos de la actividad regulada pueden ser delimitados. Por ejemplo, es posible establecer cuotas de pesca para prevenir el daño ambiental y, concretamente—si se respetan las cuotas—, sería posible eliminar esa fuente de daño. Por otra parte, en la regulación de la seguridad no siempre es posible determinar con tanta claridad la relación entre causa y efecto, y los efectos generalmente son probables, no ciertos. Este problema se visualiza con claridad en la metáfora del “queso suizo” utilizada por Reason (2010) para concebir un modelo de prevención de riesgos. Según este autor, en un plano ideal todos los elementos y medidas defensivas de un sistema para la prevención de riesgos están intactos. Sin embargo, en la realidad todos esos elementos y medidas (esas “fetas”) tienen puntos débiles y problemas, “agu- jeros”, como el queso gruyère , por los que se filtra la inseguridad. Estos puntos débiles y problemas no siempre son los mismos ni se combinan de la misma manera; además, solo algunas combinaciones producen efectos dañinos. De manera que podemos iden- tificar algunos elementos causantes de efectos no deseados, pero no podemos prever cómo se combinarán y si producirán dichos efectos. Los puntos débiles y problemas de un sistema de prevención pueden caracterizarse como condiciones latentes y fallos activos . Las condiciones latentes pueden permanecer en ese estado durante mucho tiempo, sin propiciar ningún daño hasta que interactúan con las condiciones locales y se atraviesan 3 Si bien reconocemos la existencia de regulaciones privadas, en este caso solo trabajaremos sobre las regulaciones estatales.