Seguridad ciudadana en América Latina: miradas críticas a procesos institucionales

26 1. Una contextualización inicial La creciente inseguridad –objetiva y subjetiva– que se vive en la sociedad brasileña, constituye un hecho que estuvo inicialmente radicado en las grandes metrópolis, pero que se ha comenzado a difundir también a otros centros urbanos del interior de Brasil. En términos de políticas públicas, esta situación exigiría una mayor concertación de esfuerzos entre los diferentes niveles del gobierno – federal, provincial y municipal –, así como capacidades para elaborar e implementar políticas, definir prioridades en los diferentes niveles y, considerando que el sistema se desenvuelve en un ambiente de recursos siempre escasos, capacidades de ejecución y administración de esos recursos 4 . Debe tenerse en cuenta que Brasil, un país de dimensiones continentales, exhibe una diversidad y una complejidad crecientes y está constitucionalmente fragmentado en el área de seguridad pública, lo que perjudica la coordinación entre los diferentes niveles y el trabajo de construcción institucional. Sin embargo, y para colocar una nota moderadamente optimista, el análisis que en el futuro deberá ser realizado de una experiencia reciente, como la que está siendo puesta en marcha en el Estado de Rio de Janeiro y, fundamentalmente, en el Municipio de Rio de Janeiro, con la implementación de los Grupos de Policía Pacificadora, merece ser considerado como una instancia positiva de colaboración política e institucional entre las diferentes esferas del gobierno y como una variedad específica en la aplicación de las filosofías de “descentralización” (o, podríamos decir mejor, en relación al Estado, de “descentramiento”). 2. Las propuestas de descentralización en el contexto de las transformaciones del Estado Desde los años setenta, la relación entre el Estado y la sociedad civil ha sufrido grandes transformaciones 5 . Después del fracaso de los planes de reforma que siguieron al fin de la Segunda Guerra Mundial, y de la pérdida de confianza en el Estado como centro capaz de un control 4 Este caso puede ocurrir a partir de la interpretación literal de la Constitución de 1988, muchas veces considerada insuficiente en su tratamiento de la organización gubernamental y del capítulo de derechos, que aparece para algunos críticos como desvinculado de deberes equilibrantes, así como las obligaciones no están vinculadas a fuentes de ingresos correspondientes. “Le corresponde al Poder Judicial, sobretodo, observar lo que tradicionalmente se denomina “principio de realidad” y “resguardo de lo posible”. De hecho, muchas veces no hay recursos materiales disponibles para la ejecución de una política determinada. La actuación del Poder Judicial, en esa área, puede ocurrir pero debe realizarse de forma moderada y subsidiaria de las decisiones del Ejecutivo y del Legislativo.” En, Souza Neto, C. P. de (2007). “A Seguridade pública na Constituição Federal de 1988: conceituação constitucionalmente adequada, competências federativas e órgãos de execução das políticas”. En, RDE, Revista de Direito doEstado . 8, Pp. 19-73. 5 Bauman, Z. (1999). Modernidade e ambivalência. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor; Mayntz, R.(2001). The State and civil society in modern governance. Trabajo presentado en el VI International Congress of CLAD on State and Public Administration Reform. Buenos Aires, Argentina, 5-9 November 2001; Melucci, A. (2001). A invenção do presente. Movimentos sociais em sociedades complexas. Petrópolis: Editora Vozes. efectivo del sistema social, se articulan dos tipos de respuestas: la primera, ya habitualmente denominada ideología neoliberal, busca colocar al mercado como columna vertebral de la autorregulación social en condiciones de estado mínimo. Transcurridos cuarenta años, esta propuesta se ha desacreditado por una serie de crisis económicas y sociales que todavía se arrastran. La segunda propuesta se ha denominado, por algunos autores, como gobernanza moderna, caracterizada como un tipo ideal en la que el Estado deja de ser monopolista de la autoridad política para pasar a ser, en diferentes aproximaciones, gerente de la autoridad política. Esta gerencia de la implementación se produce impulsando la creación de redes como dispositivo institucional. En estas redes, el Estado aparece como el nodo central, como una especie de primus inter pares de una compleja red de autoridades políticas crecientemente descentralizadas que incluye la cooperación entre Estado e instituciones (estatales de diversos niveles y privadas). Se va configurando lo que Melucci 6 denomina una “sociedad descentrada”, ya que el Estado no es más el vértice de la pirámide del sistema social, ni el sistema político conserva su capacidad de imponer decisiones vinculantes para el conjunto de la sociedad comoocurría en los siglos anteriores. Eneste contextodeben analizarse las propuestas de descentralización, tomando en cuenta que, la mayoría de las veces, se tratará de desarrollos híbridos, lo que es típico de los casos latinoamericanos como el que nos ocupa. 3. Características asociadas a los procesos de descentralización en el ámbito de la seguridad pública 3.1. Configuración constitucional Un análisis de las posibilidades teóricas y prácticas de estrategias de implementación de políticas públicas que enfaticen la descentralización debe comenzar por la consideración crítica de los principios constitucionales que fundamentan y delimitan el ámbito de la seguridad pública. Actualmente, el marco constitucional de la seguridad pública en el Brasil está determinado en el artículo 144 de la Constitución de la República Federativa de Brasil –CRFB– y, en la enmienda constitucional No. 19, de 1998, así como en las leyes derivadas 7 . Entre estas leyes se encuentra la que reglamenta a las 6 Ibid. 7 Texto consolidado hasta la Enmienda Constitucional nº 57 de 18 de diciembre de 2008 “Título V - Defensa Del Estado y de las Instituciones Democráticas - Capítulo III – De la Seguridad Pública. Art. 144. La seguridad pública, deber del Estado, derecho y responsabilidad de todos, se ejerce para garantizar el orden público y la integridad de las personas y patrimonios, a través de los siguientes órganos: I. policía federal; II. policía rodoviaria federal; III. policía ferroviaria federal; IV. policías civiles; V. policías militares y cuerpos de bomberos militares. 1º. La policía federal, establecida por ley como órgano permanente, estructurado como una carrera, se destina a: a. Averiguar infracciones penales contra el orden público y social o en detrimento de bienes, servicios e intereses de la Unión o de sus organismos autónomos y empresas públicas, así