Desafíos emergentes de la modernización del Estado : reflexiones y casos de América Latina y Europa

DESAFÍOS EMERGENTES DE LA MODERNIZACIÓN DEL ESTADO 33 disminuir los accidentes. Estos regímenes se identifican con la legislación orientada al logro de resultados. El Informe Robens cuestionó la efectividad de la legislación prescriptiva y constató que la proliferación de normas, reglas y procedimientos no había contribuido a hacer más segura la industria. Los principios esenciales que emanaron del Informe Robens fueron: (a) la formulación de un sistema autorregulatorio en el que los empleadores y los empleados —conjuntamente con sus representantes—aceptasen la responsabi- lidad primaria por la reducción de los riesgos y las enfermedades ocupacionales; (b) la participación de los trabajadores en la definición y el monitoreo de la seguridad y la salud en sus espacios de trabajo; (c) la preconización de que la función principal de las inspecciones consistiese en proveer consejo y asesoría imparcial a las orga- nizaciones reguladas. Ahora bien, para el empleador tampoco es posible garantizar la seguridad pues, como ya hemos señalado, el riesgo cero es un objetivo inalcanzable (Guilhou & Lagadec, 2002). ¿Cómo saber entonces si se ha hecho todo lo razonable que está al alcance del regulado para prevenir los riesgos? La respuesta a esta pregunta con- sistió en la elaboración de guías de seguridad que reemplazaron las prescripciones rígidas por otras más flexibles que orientasen las prácticas de seguridad y no se limitasen a estipular exigencias técnicas. Ante una inspección, las fallas están deter- minadas por el incumplimiento de las guías. Si las guías se hubieran cumplido, y si aun así se hubiese producido un accidente, no habría responsabilidad por parte de la organización. Finalmente, en una tercera etapa, los sistemas regulatorios comenzaron a exigir la implementación de Sistemas de Management de la Seguridad (SMS). Estos siste- mas, en los casos de industrias de menor complejidad tecnológica y actividades de menor riesgo, constituyen un modo de especificar qué debe hacerse para cumplir con los estándares de seguridad. Es decir, tienden a adoptar la forma prescriptiva clásica. En cambio, en los casos de mayor complejidad y riesgo, los sistemas de ges- tión de la seguridad son parte de una estrategia diseñada a medida para cada caso. A partir de los accidentes de Flixborough y Seveso 7 se comenzó a desarrollar este tipo de estrategias consistentes en mostrar al regulador los riesgos que el regulado 7 El accidente de Flixborough fue en 1974, en el Reino Unido. Una planta química fue virtualmente demolida por una explosión de extraordinarias dimensiones. Como consecuencia de la explosión, 28 trabajadores resultaron muertos y otros 36 sufrieron heridas graves. Si la explosión hubiera ocurrido en horario laboral normal, las cifras de muertos y heridos hubieran sido mucho mayores. Otras muchas personas resultaron heridas fuera de las instalaciones y las pérdidas materiales fue- ron incalculables, con la destrucción casi total de la planta. Por su parte, Seveso fue un accidente